Rechtliches

Müssen Busfahrer bei Grenzübertritt im Schengen-Raum Passkontrollen durchführen?

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Das Bundesverwaltungsgericht1 hatte sich im Jahr 2017 mit der Frage zu befassen, ob Personenkontrollen, die nach deutschem Recht Busunternehmern bei der Personenbeförderung über eine Binnengrenze des Schengen-Raums abverlangt werden, mit EU-Recht vereinbar sind.

Der Fall

Ein Busunternehmer führte grenzüberschreitenden Linienverkehr im Schengenraum durch, insbesondere von Belgien und von den Niederlanden nach Deutschland.

Nach deutschem Recht (§ 63 Abs. 1 AufenthG) darf ein Beförderungsunternehmen Ausländer nur in das Bundesgebiet befördern, wenn diese im Besitz eines ordnungsgemäßen Passes oder eines erforderlichen Aufenthaltstitels sind.

Im Zuge einer Auswertung von Fällen illegaler Einreise nach Deutschland stellte die Bundespolizei fest, dass mit den Linienbussen des betreffenden Unternehmers zahlreiche ausländische Personen ohne die erforderlichen Reisedokumente über die deutsch-niederländische und deutsch-belgische Grenze befördert worden waren. Deshalb erließ das Bundespolizeipräsidium im Jahr 2014 – gestützt auf § 63 Abs. 2 AufenthG – gegen den Busunternehmer eine Verfügung, in der es dem Unternehmen untersagte, Ausländer ohne den erforderlichen Pass/Aufenthaltstitel nach Deutschland zu befördern; zugleich wurde ein Zwangsgeld für jeden Fall der Zuwiderhandlung in Höhe von 1 000 € angedroht.

Der Busunternehmer ging gegen diesen Bescheid vor und hatte damit beim Verwaltungsgericht Erfolg: Zwar bestehe eine entsprechende bundesgesetzliche Verpflichtung zur Kontrolle der erforderlichen Reisedokumente bei einem Grenzübertritt von einem Drittstaat ins Bundesgebiet. Die Anwendung dieser Vorschrift verstoße aber gegen EU-Recht, soweit sie den Busunternehmer verpflichte, Passkontrollen auch dann vorzunehmen, wenn lediglich eine Schengen-Binnengrenze überquert werde. Denn nach dem Schengener Grenzcodex dürfen EU-Binnengrenzen ohne Personenkontrollen überschritten werden.

Da auch das Bundesverwaltungsgericht Zweifel an der Anwendung der deutschen Vorschrift hatte, legte es die Rechtsfrage dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) zur Vorabentscheidung vor.

Vorschlag des Generalanwalts beim EuGH

Der mit der eingehenden Vorprüfung befasste Generalanwalt beim EuGH2 hat nunmehr dem Gerichtshof der Europäischen Union vorgeschlagen, der Bundesrepublik Deutschland die Anwendung der entsprechenden Vorschrift des § 63 Aufenthaltsgesetzes zu untersagen.

Deutschland dürfe Beförderungsunternehmen nicht verpflichten, die Pässe ihrer Passagiere auch dann zu überprüfen, wenn sie aus einem Staat des Schengenraums nach Deutschland einreisen; allenfalls sei die deutsche Polizei befugt, bei begründetem Anlass Passkontrollen durchzuführen.

Offene Binnengrenzen gelten auch in Personenbeförderungsmitteln

Nach Auffassung des Generalanwalts sind Kontrollen, die nach deutschem Recht von Busunternehmen im Linienverkehr über eine Schengen-Binnengrenze vorgenommen werden müssen und im Rahmen derer die Busunternehmen verpflichtet sind, vor Überschreiten der Binnengrenzen zu prüfen, ob die Fahrgäste im Besitz der für die Einreise ins deutsche Hoheitsgebiet erforderlichen Reisedokumente sind, als „Grenzübertrittskontrollen“ anzusehen. Solche Grenzkontrollen sind jedoch nach den EU-Vorschriften im Rahmen des Schengen-Abkommens gerade nicht vorgesehen. Denn bei Zulassung solcher Kontrollpflichten zulasten des Busunternehmers würde eine versteckte Grenzkontrolle wieder eingeführt, die ausschließlich für die Einreise aus einem Drittstaat in das Schengen-Gebiet vorgesehen ist.

Nur dann, wenn die zuständigen nationalen Behörden feststellten, dass ein spezielles Busunternehmen im Linienverkehr über die Schengen-Binnengrenze seine Beförderungstätigkeit nutze, um vorsätzlich Drittstaatsangehörigen Beihilfe zur illegalen Einreise ins Bundesgebiet zu leisten, könnten entsprechende Maßnahmen gegen das Unternehmen ergriffen werden.

Anmerkung:

Der Generalanwalt beim EuGH bearbeitet vorab die von einem nationalen Gericht (hier: Bundesverwaltungsgericht) vorgelegte Rechtsfrage ausführlich für die spätere Entscheidung durch den Gerichtshof der Europäischen Union. Dies hat in der Praxis die Folge, dass die jetzt anstehende endgültige Entscheidung des EuGH – wie in den allermeisten Fällen sonst auch – der Empfehlung des Generalanwalts folgen wird. Es ist also in nächster Zeit damit zu rechnen, dass ein entsprechendes Urteil des EuGH ergehen wird, das es der Bundesrepublik Deutschland untersagt, Busunternehmern beim Übertritt von einem Schengen-Staat ins Bundesgebiet Passkontrollen abzuverlangen.

1 Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Juni 2017 – 1 C 23.16

2 Schlussantrag des Generalanwalts am EuGH vom 5. September 2018 – C-412/17, besprochen in RdW 2018 Rn. 412